Drie maanden later kwam OPTA met een sterk afwijkend definitief besluit, dat grotendeels tegemoet komt aan de bezwaren van KPN. Per 1 januari dalen de lokale telefoontarieven enkel op zondag met 33%; de interlokale tarieven dalen met 10%; de tarieven voor het bellen van vast naar mobiel dalen met 5% en het tarief voor een ISDN-abonnement blijft gelijk. Kortom veel van de voor de consument zo aantrekkelijke en door OPTA in het vooruitzicht gestelde snelle tariefverminderingen, ISDN uitgezonderd, verdwijnen als sneeuw voor de zon. De door KPN aangedragen argumenten: omvangrijke bijkomende investeringen en een grote reorganisatie waardoor de kosten zo zullen stijgen zodat, uitgaande van door OPTA vastgelegde kostengeoriënteerde tarieven deze per 1 juli opnieuw zouden moeten stijgen, werden door OPTA geslikt: het OPTA college wil zo'n "jo-jo effect" van tariefdaling en -stijging voorkomen, zo kan men in de OPTA nieuwsbrief lezen. En per 1 juli stapt men over op een price cap systeem.

In dit artikel gaan wij kort in op deze toch vrij dramatische ommezwaai in de manier van kostenberekening die de Nederlandse telecom regulator lijkt te willen hanteren. Ongetwijfeld was OPTA's initiële voorkeur voor het vaststellen van volledig kostengeoriënteerde tarieven ook ingegeven door strategische overwegingen zoals Marco Haan reeds aangaf en kwam het aangeven van kosten en rendement per aard en soort van telefoondienst eerder neer op het uit de kooi lokken van de nationale incumbent. Uiteindelijk, zo lijkt nu althans, heeft het weinig opgeleverd, tenzij versneld afgestapt wordt van de notie van volledig kostengeoriënteerde tarieven en men versneld overstapt op meerjarige tariefplafonds, het zogenaamde price cap systeem dat per 1 juli 1999 ingevoerd wordt. Voldoende reden om wat dieper in te gaan op voor- en nadelen van beide systemen.

Behoefte aan tijdelijke telecom-regulering

Zonder regulering en zonder druk van nieuwe telecom aanbieders zal een monopolist het producentensurplus maximaliseren en daarmee het consumentensurplus afromen. Omdat KPN nog geen echte, volwaardige concurrentie heeft op met name de markt voor telecommunicatie via vaste lijnen, is OPTA in het leven geroepen om de telecom markt te reguleren. Als er in de toekomst voldoende concurrentie is kan OPTA op de telecom-markt meer op de achtergrond blijven functioneren als onafhankelijk adviesorgaan in geval van geschillen, bijvoorbeeld over interconnectie tarieven.

Concrete vraag is nu hoe de markt gereguleerd moet worden: door een aparte toezichthouder zoals OPTA of volstaan de liberaliseringsmaatregelen en ontstaat concurrentie uiteindelijk vanzelf? Als gekozen wordt voor een aparte toezichthouder, dan dient zich de vraag aan op welke manier gereguleerd moet worden: strikt interventionistisch zoals b.v. het vaststellen van maximumprijzen per product of eerder op afstand en globaal, voor het volledige product- of dienstenpakket. In de literatuur komen twee verschillende relevante vormen van prijsregulering voor: rate-of-return cap en price cap.

De rate-of-return cap (RoR) is ongetwijfeld de oudste vorm van prijsregulatie en werd (en wordt nog steeds) veel in de Verenigde Staten toegepast voor het reguleren van de prijzen van nutsbedrijven. Bij een rate-of-return regeling wordt een acceptabele winstvoet vastgesteld, bijvoorbeeld 8% zoals de OPTA hanteerde in haar eerste advies (na belasting). Uitgaande van de verwachte variabele kosten en de verwachte vraag naar de betreffende dienst wordt het op te leggen tarief vastgesteld. In het geval van een RoR-regulering wordt het tarief voor ieder product of dienst afzonderlijk vastgesteld, zoals OPTA voor de verschillende KPN diensten doet.

Het meest kenmerkende voordeel van een RoR-regulering is dat de tarieven per geleverde dienst vrij nauwkeurig bepaald kunnen worden op basis van de kosten en het gewenst rendement. Kenmerkend van een RoR-regeling is de hoge frequentie waarmee de tarieven worden herzien. Omdat het verwachte rendement nauwkeurig vastgesteld en gevolgd kan worden, is het investeringsrisico gering waardoor de kapitaalkosten kunnen dalen.

Er kleven echter ook grote nadelen aan deze wijze van reguleren. De belangrijkste zijn:

Ten opzichte van de RoR-regeling heeft de PRI-X regeling een aantal voordelen. De meest in het oog springende voordelen zijn:

Naast deze voordelen van de Price-cap regeling boven de RoR-regeling, zijn er echter ook nadelen. Een daling van de kosten wordt niet direct doorberekend in consumenten prijzen, maar zal de winst van de onderneming verhogen. Voor een Telecom-bedrijf, waar de kosten voornamelijk uit kapitaal- en arbeidskosten bestaat, en dus niet uit kosten voor intermediaire goederen of grondstoffen zoals energie, is het echter aannemelijk dat er geen sterke fluctuaties in de prijzen voorkomen zodat dit nadeel minder relevant is. Een ander en meer relevant nadeel van de price-cap is het feit dat een onderneming in staat is om prijzen op deelmarkten, waar bijvoorbeeld potentiële concurrentie aanwezig is, kunstmatig te verlagen om zodoende deze concurrenten buiten de deur te houden (predatory pricing). Deze verlaging kan dan gecompenseerd worden door een verhoging van de prijzen op een andere deelmarkt. Het feit dat OPTA in haar eerste voorstel de prijzen voor het gebruik van ISDN heeft verhoogt lijkt erop te wijzen dat KPN inderdaad ISDN subsidieert om concurrentie van bijvoorbeeld kabelmaatschappijen op de Internet-markt te weren. Wellicht dat KPN deze strategie probeert vast te houden totdat nieuwe technieken voldoende zijn ontwikkeld de ISDN over te nemen.

Britisch Telecom is in 1984 geprivatiseerd en OFTEL heeft een price cap ingesteld waarbij de index van de geleverde diensten met niet meer dan RPI-3 mocht stijgen. Tussen 1984 en 1988 steeg deze maximum prijsindex met 8.6% terwijl de werkelijke prijzen voor de betreffende diensten in deze periode met 5.5% zijn gestegen. BT is dus duidelijk beneden het geoorloofde plafond gebleven. Opvallend detail is dat voor de prijzen voor het verhuren van vaste lijnen een afzonderlijke price cap werd ingesteld op RPI+2. Dit om geleidelijk de cross-subsidie van met name lange afstand-gesprekken op deze huurprijs te verminderen.

In de Verenigde Staten is in eerste instantie massaal gebruik gemaakt van een RoR regeling. Echter, in de jaren tachtig werd in een groot aantal staten overgestapt naar een price cap regulering. Uit een vergelijkend onderzoek in 39 staten, waarbij in 28 staten een price cap is ingesteld, bleek dat de tarieven in de staten met een price cap significant lager waren.

Als we de resultaten van bijvoorbeeld BT naar de Nederlands situatie vertalen, dan blijkt dat in de periode 1989-1997 de prijsstijging van het kleingebruiker-pakket bij KPN gestegen is van 100 naar 106, een stijging van 0.7% per jaar. De CPI is daarentegen met 2.2% per jaar gestegen. De feitelijke X factor is in deze periode derhalve gelijk geweest aan 1.5. BT moest echter voldoen aan een veel hogere X factor: eerst 3, later verhoogd naar 4.5. De Engelse consument heeft dus de reële prijzen sneller zien dalen dan dat in Nederland het geval is geweest.

Ongetwijfeld is de eerste conclusie van voor- en nadelen dat, zeker in de Telecom markt, een price-cap regulering te prefereren valt boven een RoR-regeling. Het toelaten van cross-subsidies blijft echter een groot probleem: enerzijds kan het de dynamische efficiency verhogen door nieuwe producten of productieprocessen tijdelijk te financieren uit de winst van bestaande producten en anderzijds kan het gebruik van dit instrument potentiële concurrentie ontmoedigen.

De echte dynamische aspecten van de telecom sector komen met andere woorden in de huidige reguleringsdiscussie te weinig naar voren: in het RoR systeem helemaal niet; in het price cap systeem slechts gedeeltelijk: ongetwijfeld houdt het lage ISDN tarief nieuwe concurrenten zoals kabelmaatschappijen buiten de deur, anderzijds dalen de kosten voor KPN van deze netwerktechnologie met de dag naar gelang steeds meer klanten overstappen op deze technologie. Het was dan ook niet verwonderlijk dat OPTA, binnen het kader van het versneld invoeren van een price cap systeem, uiteindelijk teruggekomen is op de verplichting de ISDN abonnementen te verhogen.

Maar ook komt de relatie tussen OPTA en NMa nu vrij scherp in beeld. De NMa kijkt de kabelmaatschappijen, die met het aanbieden van Internet via de kabel een concurrent zijn van de ISDN lijnen van KPN, op de vingers en niet OPTA. Zou OPTA bij het ingrijpen in de ISDN markt niet tegelijkertijd de kabelmaatschappijen, voor zoverre deze een concurrerende technologie aanbieden, moeten doorlichten? Ongetwijfeld moet het afzien van de verplichte verhoging van het gebruik van ISDN vanuit dit perspectief bezien moet worden.

Indirect dient zich dan ook de vraag opnieuw aan in hoeverre er daadwerkelijk behoefte is aan een tijdelijke regulator buiten de nationale (en Europese) concurrentietoezichthouder: de NMa (DG IV). De situatie in Nieuw Zeeland illustreert, dat een mededingingsbeleid kan volstaan. De recente studie van Eric van Damme et al. laat zien hoe de traditionele bestaansgronden voor regulering: universele dienstverlening, gratis alarmnummers, etc. uiteindelijk vrij eenvoudig op te lossen zijn met gerichte subsidies die op concurrerende basis uitbesteed worden. De vraag of er behoefte is aan een regulator wordt uiteraard indirect beantwoord in het tijdelijke karakter van OPTA. Eenmaal een competitieve telecom markt, verdwijnt OPTA. Cynisch genoeg werd dan ook door KPN op de eerste OPTA voorstellen gereageerd dat deze ingegeven werden door het lange termijn behoud van OPTA. Het wegnemen van de incumbent's monopoliewinsten nog voordat de concurrentie op dreef gekomen was, zou inderdaad dodelijk kunnen zijn voor nieuwe concurrentie.

Niet verwonderlijk ontstaat dan ook de indruk dat OPTA's reguleringsdagen geteld zijn en dat tussen het vastleggen in regels van efficiëntieverbeteringen zodra daartoe de mogelijkheid geboden wordt, versus beperkte steun in de rug voor dynamische marktwerking, men meer en meer in de richting van dit laatste zijn heil zoekt. De ultieme paradox is dan ook wellicht dat na al die jaren wachten op liberalisering, de manier van rechtstreekse prijscontrole die de consument onmiddellijk zijn lange verwachtte prijsdaling oplevert, uiteindelijk niet de beste manier lijkt voor lange termijn concurrentie en dynamiek in telecommunicatie dienstverlening.